Sau 8 năm tiến hành chiến tranh, quân Pháp đã bị sa lầy trong một cuộc chiến tiêu hao không có lối thoát. Quân Pháp sa lầy và suy yếu nghiêm trọng: các chiến dịch liên tục bị thất bại, số quân thiệt hại từ đầu cuộc chiến đã lên đến 390.000 quân, vùng chiếm đóng bị thu hẹp. Quân Pháp một mặt phải tập trung lực lượng để mong xoay chuyển tình thế, mặt khác lại phải lo phân tán quân để chiếm đất giành dân, đối phó với du kích. Mâu thuẫn giữa 2 chiến lược ngày càng sâu sắc, không thể tháo gỡ.
Chi phí cho chiến tranh ngày càng cao làm cho nền kinh tế tài chính Pháp kiệt quệ. Tình hình chính trị xã hội bất ổn, nhiều chính phủ lập lên đổ xuống nhiều lần. Nước Pháp hầu như không còn đủ sức chịu đựng gánh nặng chiến tranh Đông Dương. Cuộc chiến sang năm thứ chín đã chứng tỏ Pháp chỉ còn cách duy nhất là tìm một "lối thoát danh dự", nếu không muốn dâng Đông Dương cho Mỹ.
Trong khi đó, lực lượng kháng chiến của Quân đội Nhân dân Việt Nam ngày càng lớn mạnh, đã giải phóng nhiều khu vực rộng lớn ở Tây Nguyên, khu 5, các tỉnh Cao-Bắc-Lạng... và nhiều khu vực ở đồng bằng Bắc bộ, kiểm soát hơn 2/3 lãnh thổ. Các đơn vị đã được tổ chức đến cấp sư đoàn, các binh chủng pháo binh và pháo cao xạ đã được huấn luyện hoàn thiện.
Trước tình hình đó, để cứu vãn tình thế Pháp tranh thủ thêm viện trợ của Mỹ, tập trung mọi cố gắng đẩy mạnh chiến tranh hòng tìm ra một lối thoát “trong thắng lợi”. Viện trợ của Mỹ cho Pháp tăng vọt, chiếm gần 80% chiến phí của Pháp. Pháp đề nghị Mỹ viện trợ 650 triệu đô la cho niên khóa 1953, và được chấp nhận 385 triệu. Mỹ hứa năm 1954 sẽ tăng viện trợ cho Pháp tại Đông Dương lên gấp đôi. Mỹ cũng chuyển giao cho Pháp nhiều trang bị, vũ khí, trong đó có 123 máy bay và 212 tàu chiến các loại.
Ngày 7/5/1953, với sự thỏa thuận của Mỹ, Pháp cử tướng Henri Navarre sang Đông Dương làm Tổng chỉ huy quân viễn chinh Pháp. Henri Navarre là đại tướng 5 sao, 55 tuổi, đang phụ trách nhiệm vụ Tham mưu trưởng cho Thống tướng Juin ở cơ quan phòng thủ OTAN (Cơ quan thuộc NATO). Navarre chưa hề bước chân tới Đông Dương, nên ban đầu Navarre đã từ chối, nhưng Thủ tướng Mayer khẩn khoản: "Việc Đại tướng không biết chút gì về Đông Dương cũng là một lý do để tôi cử đại tướng. Đại tướng sẽ nhìn vấn đề bằng một cặp mắt mới mẻ... Chúng ta đang bị kẹt trong một ngõ cụt. Chúng ta phải tìm một lối thoát danh dự cho nước Pháp, Đại tướng hãy giúp chúng tôi"
Ngày 21-5-53, tướng Navarre có tướng Không quân Bodet và tướng Gambiez phụ tá, tới sân bay Gia Lâm cùng với Tổng trưởng Letourneau. Navarre điều tra và nghiên cứu tình hình Đông Dương trong một tháng, rồi trở về Pháp tường trình kết quả trước Hội đồng các Tham mưu trưởng do Thống chế Juin chủ toạ ngày 17-7-1953. Ngày 24-7, Navarre trình bày kế hoạch trước Hội đồng quốc phòng do Tổng thống Pháp chủ toạ. Kế hoạch quân sự Navarre ra đời.
